所謂設(shè)租是指權(quán)力擁有者利用權(quán)力獲得非生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)利益的行為。

經(jīng)濟(jì)學(xué)者賀衛(wèi)在《尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中，把政府創(chuàng)租活動分為三類，一是政府無意創(chuàng)租，二是政府被動創(chuàng)租，三是政府主動創(chuàng)租。中國政府在這三個方面的創(chuàng)租活動都是存在的，并且在當(dāng)前，政府被動創(chuàng)租和主動創(chuàng)租活動尤其需要給予特別的關(guān)注。

1.政府無意創(chuàng)租

是指政府為了良好的目標(biāo)而干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)，但結(jié)果是創(chuàng)設(shè)了租金，給尋租活動創(chuàng)造了機(jī)會。比如，建國初期，中國政府為了趕超英美，實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，為了實(shí)現(xiàn)該戰(zhàn)略，不得不扭曲產(chǎn)品和要素的價格，這時任何部門和企業(yè)只要獲得了低價格的資金、外匯、物資，意味著在生產(chǎn)開始前就獲得了利潤，其利潤量等于資源市場價格與計(jì)劃價格差額與其數(shù)量的乘積。在這種情況下，尋租活動主要表現(xiàn)為虛報成本欺騙上級主管部門、走后門、賄賂資源配置部門官員以及各種各樣的游說。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的約束下，需要進(jìn)口大量的技術(shù)設(shè)備，政府為了應(yīng)付外匯短缺，實(shí)施匯率高估政策。這一政策使得外匯價格過低，變成稀缺資源，實(shí)際上就是對進(jìn)口資本品的無形補(bǔ)貼，鼓勵企業(yè)更多地使用外匯，濫用外匯，鼓勵進(jìn)口，抑制出口。

由于外匯越來越短缺，政府不得不強(qiáng)化許可證控制和其他管制措施，如對進(jìn)口品進(jìn)行分類控制。隨著控制強(qiáng)化，取得許可證和逃避管制的利益越來越大，從而誘發(fā)大規(guī)模的尋租活動，如虛報進(jìn)口品用途、開低價發(fā)票、走私等。為了打擊這些尋租活動，政府采取行動，對外貿(mào)進(jìn)行更為嚴(yán)格的管制，雇傭更多的人員審查進(jìn)口許可申請，打擊走私，設(shè)計(jì)冗長繁瑣的進(jìn)口審批程序和海關(guān)報關(guān)程序。于是匯率高估政策變成了全面外貿(mào)管制的體制。

在改革過程中，由于摸著石頭過河，往往先進(jìn)行試點(diǎn)，然后強(qiáng)制推廣的改革策略。為了鼓勵改革，政府往往給試點(diǎn)單位以優(yōu)厚的條件，于是試點(diǎn)單位的身價就有了額外的收益。這時，試點(diǎn)單位身分就成了尋租的對象。各個方面為了獲得這一身分，不惜走門路、找關(guān)系，甚至進(jìn)行權(quán)錢交易，對擁有試點(diǎn)審批權(quán)的決策部門或官員施加影響。

政府無意創(chuàng)租，與政府官員制定政策時知識不足是有關(guān)系的。隨著知識的積累，政府的無意創(chuàng)租行為會逐漸減少，但只要政府不取消對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)或者管制，政府創(chuàng)租的行為是不會減少的。因?yàn)榧词拐粺o意創(chuàng)租，有時候政府也會被迫創(chuàng)租，或者甚至是有意創(chuàng)租。

2.政府被動創(chuàng)租

政府創(chuàng)租，往往給某些尋租者帶來尋租的良機(jī)，而一旦尋租者擁有了政府所創(chuàng)設(shè)的租金，尋租者就組成了政府創(chuàng)租政策的利益集團(tuán)。這些利益集團(tuán)為了保護(hù)自己的既得利益，竭力反對進(jìn)行政策變更，減少或者取消租金。這時，如果利益集團(tuán)在三個層次上都實(shí)施了滲透，那么政府實(shí)際上就成了尋租性利益集團(tuán)的“俘獲物”。它反映了政府權(quán)威的下降，也反映了分利集團(tuán)勢力的增強(qiáng)。

比如，城鄉(xiāng)分治，當(dāng)初是為了解決糧食緊缺問題而實(shí)施的權(quán)益之計(jì)。但是，城鄉(xiāng)分治，卻給城市人口創(chuàng)造了巨大的租金，生為城市人口，與生為農(nóng)村人口相比，前者有巨大的比較優(yōu)勢，即租金。在改革開放時代，即使政府意識到了這一點(diǎn)，認(rèn)為要建設(shè)統(tǒng)一的勞動力市場，就需要取消導(dǎo)致城鄉(xiāng)分治的戶口制度，但是由于城市人口的壓力，政府即使知道這種制度必須進(jìn)行改革，也難以有所作為，只能在邊際意義上有所作為，如實(shí)行身份證制度、暫住證制度等。城市戶口存在著比較優(yōu)勢，因此在戶口問題上存在著非常普遍的腐敗，國家在戶口管理上也投入了巨大的成本，在某些情況下，戶籍管理部門也成了肥缺（如賣戶口）等。

又比如，國家對政府官員實(shí)施全面包下來的政策，并且形成了能上不能下、能進(jìn)不能出的習(xí)慣性制度安排。這種制度安排實(shí)際上為政府官員提供了不合理的保障，實(shí)際上政府也進(jìn)行了無意創(chuàng)租的活動。政府知道這種制度安排為官員提供了不合理的租金，不利于優(yōu)勝劣汰，更新干部隊(duì)伍，也不利于提高官員的積極性，更不利于精簡隊(duì)伍。為了改變這一局面，政府下了非常大的決心，不得不實(shí)行一刀切的措施，一律精簡 50％。但是，要抵制利益集團(tuán)的壓力談何容易，但總理的壓力又雷霆萬鈞。其結(jié)果是不得不用“贖買”的辦法，給分流官員以優(yōu)厚的待遇，比如提前退休，帶工資去學(xué)校進(jìn)修和學(xué)習(xí)，推薦到效益好的單位，人走住房走，沒有住房的給分配住房等。這實(shí)際上是在既得利益集團(tuán)壓力條件下政府被動創(chuàng)設(shè)租金的活動。

事業(yè)單位后勤服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，其阻力也是存在的。長期來，后勤服務(wù)單位在住房等服務(wù)方面為職工免費(fèi)或者低租金提供住房，公共住房就成了尋租的對象；后勤部門成了肥缺，他們都能夠有機(jī)會分到好房子。這是實(shí)物分房政策無意設(shè)置的租金。現(xiàn)在人們認(rèn)識到，這種制度不利于住房的發(fā)展，因此要改為貨幣分房。這一改革將會損害相當(dāng)多的既得利益集團(tuán)的利益，或者潛在的利益集團(tuán)的利益。因此，住房改革的進(jìn)程一托再托，難以有所成就。即使有所進(jìn)展，也是一次公共資產(chǎn)的大瓜分而已。以前政府也許是無意設(shè)租，現(xiàn)在卻是政府為利益集團(tuán)所迫，被動設(shè)租了。

3.政府主動設(shè)租

政府在有些情況下是無意設(shè)租的，在有些情況下是被動設(shè)租的，而在某些情況下則是有意設(shè)租的。政府無意設(shè)租，主要是因?yàn)檎R不足，不知道自己的活動會設(shè)置租金，導(dǎo)致尋租活動；政府被動設(shè)租，是因?yàn)檎芰Σ蛔?，分利集團(tuán)勢力太大；政府主動創(chuàng)租，則是因?yàn)檎賳T本身動機(jī)不純，其自己本身就已經(jīng)成為分利集團(tuán)。

比如說，北京市公安局出入境管理處規(guī)定，申辦護(hù)照者必須交外文邀請信的原件和翻譯件，為了保證翻譯質(zhì)量，要求翻譯件必須由指定的翻譯公司翻譯。該指定的翻譯公司就是北京市公安局出入境管理處服務(wù)公司，其收費(fèi)是每份100元，當(dāng)天取；每份40元，兩個星期取。這實(shí)際上就是有意設(shè)租的行為，該服務(wù)公司因?yàn)槌鋈刖彻芾硖幍囊?guī)定而取得了壟斷翻譯的租金，因?yàn)橹挥兴?a href="/wiki/%E7%BF%BB%E8%AF%91%E6%9D%83" title="翻譯權(quán)">翻譯權(quán)，因此其價格就會高出市場價格，即使人家已經(jīng)翻譯好了，它象征性地改幾個字就可以收取100元，其成本只要蓋一個戳；而一家三封邀請信，只有抬頭不同，蓋三個戳，也是一份100元，共收300元。這是筆者的妻子于1999年11月去辦護(hù)照時親身經(jīng)歷的。 1997年我也去申請過護(hù)照，當(dāng)時就沒有這一規(guī)定，無疑這一租金是剛剛設(shè)置的，并且他們是明白通過這一設(shè)租行為，可以賺取多少額外利潤。當(dāng)然，1997年去申請護(hù)照時，護(hù)照申請表一份需要5元，不能有錯，筆者只好買了3份，才保證沒有錯誤。1999年表格變成免費(fèi)發(fā)放，表格的審理放松了，但是翻譯質(zhì)量有了新的規(guī)定，新的租金又產(chǎn)生了。

在轉(zhuǎn)型期，政府的活動往往被某些居心不良的政府官員用來設(shè)置租金，并以此吸引尋租者，為自己撈取好處。如水、電、煤氣等部門，設(shè)置各種各樣的障礙，問需要水、電、煤氣的部門如北大要房子，要不到房子，就不給水、電和煤氣。水霸、電霸和氣霸就是這樣形成的。

當(dāng)然，政府主動設(shè)租，也可能是積極的。如建立學(xué)位制度，減少信息不對稱，讓喜歡學(xué)習(xí)的人，能夠有進(jìn)取之路，讓有知識的人有一個身份證，取得較高的社會地位，賺取較高的工資或者收入。但是，政府設(shè)置的這種租金實(shí)際上就是擁有學(xué)位者的價格，并且學(xué)位并非所有的人都能夠擁有，而是需要通過努力得來的，它不存在額外的收益。當(dāng)然，如果有人通過買賣的方式，通過弄虛作假的手段，搞到文憑，并因此而獲得好處，那么這就是一種尋租行為?，F(xiàn)在，許多黨校，隨便辦各種各樣的培訓(xùn)班，發(fā)本科和碩士文憑，但其質(zhì)量卻未達(dá)到真正的本科生和碩士生的水平。這實(shí)際上就是一種尋租行為?，F(xiàn)在，有些干部登記表要求填文化水平的同時，還要填通過什么方式獲得文憑的，大有理由。