國庫，國家金庫的簡稱。如何界定這一概念，學(xué)界尚存有不少爭議。恰當(dāng)?shù)亟沂緡鴰旌x，是一個最具基礎(chǔ)性的問題，它直接影響到對國庫管理、運作以及國庫管理法律制度的構(gòu)建。所謂國庫，是指政府將所有的財政性資金(在我國，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金)集中在指定的代理銀行開設(shè)的賬戶，進行歸口管理，所有財政性資金的收支都通過這一賬戶進行集中收繳、撥付和清算的運作模式。它由國庫集中收入制度和國庫集中支付制度構(gòu)成，是市場經(jīng)濟國家普遍實行的政府資金收付模式。

其一，國庫首先是國家財政資金的總出納機關(guān)。由國家性質(zhì)決定，國家自身并沒有收入來源，只能通過稅收等方式集中財力資源，將這些資源用于履行國家職能，維系正常的運行。因此作為這些財力資源的出納者，國庫必然和國家各級職能機構(gòu)發(fā)生緊密聯(lián)系，其不僅有責(zé)任確保國家稅款收繳的及時和效率，而且有責(zé)任確保國家各級職能機構(gòu)和部門使用稅款的便利、適當(dāng)和效率。

其二，更重要的是，國庫擔(dān)負著執(zhí)行國家預(yù)算的繁重任務(wù)。國庫面對著遍布全國的各級預(yù)算單位，要按照財政分級預(yù)算的規(guī)定，在各級財政之間進行收入的劃分和分成留解；要按照預(yù)算收入分類的規(guī)定，每天向財政部和地方同級財政機關(guān)報告預(yù)算收入入庫的情況；還要及時辦理庫款的支撥，定期報告財政庫存等等。這些工作，無疑反映著國家主要財力的集中和分配過程，以及余存情況和結(jié)果?？梢姡瑖鴰斓墓ぷ?，實質(zhì)上是整個國家預(yù)算執(zhí)行工作的一個重要組成部分，是為圓滿實現(xiàn)國家預(yù)算的收支任務(wù)服務(wù)的。

其三，國庫提供的數(shù)據(jù)是國家對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的最可靠數(shù)據(jù)之一、最重要的信息源。從宏觀而言，國庫提供的數(shù)據(jù)直接反映一個國家、一個地區(qū)的財政實力，反映國民經(jīng)濟各部門的經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展趨勢；從微觀而言，國庫提供的數(shù)據(jù)可以反映一個企業(yè)、一個單位的生產(chǎn)經(jīng)營水平及對國家的貢獻大小。所以，國庫提供的數(shù)據(jù)對于各級政府綜合分析經(jīng)濟形勢，做出正確的宏觀決策有著極其重要的意義。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展、經(jīng)濟體制的不斷變遷，政府職能日益復(fù)雜化和擴大化，導(dǎo)致了財政職能的急劇膨脹，特別是在擴張性的財政政策的直接作用下，國庫含義也在經(jīng)歷變化。傳統(tǒng)意義上的國庫，僅是經(jīng)管國家預(yù)算收入和支出的機關(guān)，擔(dān)負辦理國家預(yù)算資金的收納和支撥，反映和監(jiān)督國家預(yù)算執(zhí)行情況，作為國家宏觀經(jīng)濟決策信息資料庫的職能和任務(wù)。但是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，傳統(tǒng)意義上消極的、以“庫藏管理”為中心的國庫制度已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實需要。在收支核算的基礎(chǔ)上，憑借所掌握的全面、準(zhǔn)確和及時的收支信息，對收支活動展開全方位的管理和控制，便成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家國庫的核心職能。因此，現(xiàn)代意義的國庫不再僅僅作為政府資金托管者而存在，而是一個主動的政府現(xiàn)金、財務(wù)的管理者，并在此基礎(chǔ)上憑借全面及時的信息優(yōu)勢，成為對政府的財政收支活動進行全方位管理的管理機構(gòu)。這種理解實則隱含著對政府財政資金和財政活動進行規(guī)范、控制的意義，也與經(jīng)濟民主和財政法制化、規(guī)范化的趨勢相一致。

國庫作為一國的“金庫”，其首要職責(zé)自然是確保庫款足額、安全和有效率地使用。足額就是要準(zhǔn)確及時地收納國家預(yù)算收入。國家的一切財政收入應(yīng)當(dāng)按照與財稅相關(guān)的法律法規(guī)的要求和國庫制度規(guī)定的繳款辦法，辦理稅款的繳庫。國庫應(yīng)當(dāng)及時地收納入庫，并按照中央和地方不同的預(yù)算級次和國家規(guī)定的預(yù)算科目進行劃分。屬于同級財政的預(yù)算收入，應(yīng)及時轉(zhuǎn)入同級財政庫款有關(guān)賬戶；屬于上級財政的預(yù)算收入，應(yīng)及時通過銀行內(nèi)部的聯(lián)行往來，按照有關(guān)規(guī)定，將庫款劃解到上級國庫。安全就是要制定相關(guān)的庫款收納、支出程序和相關(guān)的管理制度，明確每一工作崗位的具體責(zé)任及其權(quán)限，以免給不法分子以可乘之機。有效使用，主要有兩個方面：一是指在辦理預(yù)算資金的撥付中，國庫應(yīng)嚴(yán)格按支出權(quán)限和支出程序認(rèn)真審查，對于違反國家財政制度的，國庫應(yīng)當(dāng)予以拒付，以切實保證國庫資金的合理使用；二是在預(yù)算資金使用后，國庫應(yīng)運用科學(xué)的評價指標(biāo)體系進行資金使用的效率審計，以切實保證國庫資金的使用效果。

在確保國庫資金足額、安全和有效使用的基礎(chǔ)上，國庫還有責(zé)任提供有關(guān)國家預(yù)算收支執(zhí)行情況的準(zhǔn)確及時的信息資料。預(yù)算收支的執(zhí)行數(shù)字，既是檢查分析預(yù)算執(zhí)行情況的依據(jù)，又是國家宏觀決策的重要資料。按照國家金庫制度的有關(guān)規(guī)定，每日營業(yè)終了后，支庫應(yīng)將收納的各項預(yù)算收入進行劃分，按照規(guī)定的預(yù)算級次和預(yù)算科目編制各種報表。支庫向同級財政機關(guān)和上級國庫報送的有關(guān)預(yù)算收支的報表，有預(yù)算收入日報、旬報、月報，庫存報表，總額分成計算表，以及年度會計決算表。并定期同財政、稅務(wù)機關(guān)對賬，以保證數(shù)字準(zhǔn)確一致。

憑借國庫在預(yù)算資金的收支及其使用效率等方面的信息優(yōu)勢，國家金庫對國家預(yù)算的科學(xué)編制承擔(dān)著越來越大的責(zé)任。在不少國家，國庫直接負責(zé)國家預(yù)算的編制工作。可以說，國庫負責(zé)或參與國家預(yù)算方案的設(shè)計和編制，是國庫對財政預(yù)算資金實施全面有效控制的必然結(jié)果，也是促進財政資源的優(yōu)化配置的必然要求。

國庫必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家的方針、政策和財經(jīng)制度，嚴(yán)格依照國庫制度和預(yù)算管理的法律、法規(guī)辦事。其主要的權(quán)限是：有權(quán)編制或參與編制國家預(yù)算，對國家預(yù)算的科學(xué)性和合理性有質(zhì)詢的權(quán)力；有權(quán)監(jiān)督預(yù)算資金的正常運作和規(guī)范使用；有權(quán)對預(yù)算資金的使用效率進行后續(xù)審計；有權(quán)拒絕有關(guān)國庫資金的一切不合法的申請；有權(quán)對違反國庫資金運行程序和制度的相關(guān)責(zé)任人進行懲罰。如，有權(quán)檢查國庫經(jīng)收處和其他征收機關(guān)所收款項是否按規(guī)定及時全部繳入國庫，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，可以及時查究處理；對于擅自變更上級財政機關(guān)規(guī)定的分成留解比例的，不按照國家統(tǒng)一規(guī)定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫的，違反財政制度規(guī)定的，不符合規(guī)定的繳退庫憑證或填寫不準(zhǔn)確、不完整的憑證等等，有權(quán)拒絕受理或執(zhí)行。

為了確保國庫管理工作的順利執(zhí)行，確保國家預(yù)算資金的有效運行，許多國家都規(guī)定國庫依法行使自己的職權(quán)，上述權(quán)限不受任何單位和個人的干涉和阻撓。

從世界各國的情況來看，現(xiàn)代國庫制度可劃分為獨立國庫制、委托國庫制和銀行存款制三種基本類型。

獨立國庫制是政府財政機關(guān)自行設(shè)立國庫機構(gòu)，專司政府預(yù)算收支的出納、保管和劃撥等事項。即將國家財政收入的收納、劃分、報解和支出的劃撥以及財政資金的保管事務(wù)，一律由財政機關(guān)專職機構(gòu)總攬起來，個別國家把這一機構(gòu)劃歸國會直接領(lǐng)導(dǎo)。獨立國庫制的優(yōu)點為嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)管理上的分權(quán)制衡原則，國家財力高度集中，不但融通方便，且可以嚴(yán)格控制和監(jiān)督各項預(yù)算收支，使得各有關(guān)部門無法營私舞弊。但由于自設(shè)國庫費用大，且使財政資金在國庫閑置，故采用該制度的國家很少，如法國自辦國庫，芬蘭設(shè)國庫董事會。

委托國庫制(也稱銀行經(jīng)理制或代理制)是國家政府不獨立設(shè)置國庫機構(gòu)，委托銀行代理國庫業(yè)務(wù)，負責(zé)財政收支的出納、保管和劃撥等工作。即將財政收入的收納、劃分、報解和財政支出的撥付等業(yè)務(wù)一律委托銀行經(jīng)理，財政不設(shè)國庫機構(gòu)，只是通過各級財政總預(yù)算會計，同銀行的國庫發(fā)生存款和信息的業(yè)務(wù)聯(lián)系，以掌握財政資金的收、支和庫存動態(tài)。委托國庫制的最大優(yōu)點是可以利用銀行的設(shè)備及人力，節(jié)省費用開支。其最大的缺點是國庫管理難度較大，國庫業(yè)務(wù)常常得不到重視，效率較低下。這些在我國表現(xiàn)得較為明顯?，F(xiàn)今世界各國，凡經(jīng)濟較為發(fā)達的國家，如美國聯(lián)邦財政委托聯(lián)邦儲備銀行代理國庫，英國、德國、日本、韓國等絕大多數(shù)國家都采用此種類型。

銀行存款制是政府不自行設(shè)立國庫機構(gòu)，也不委托銀行代理國庫業(yè)務(wù)，而是政府財政部門在銀行開立賬戶辦理收支業(yè)務(wù)，將預(yù)算收入存入銀行，銀行按存款辦法辦理，實行存款有息，結(jié)算付費。即收入的收納、劃分、報解，資金的融通調(diào)撥，支出的撥付都由財政機關(guān)設(shè)置的會計體系負責(zé)，其資金一律按存款方式存入中央銀行。美國的州和地方財政實行銀行存款制，我國香港地區(qū)和蒙古國也是如此。

國庫是隨著人類社會的進步、社會生產(chǎn)力水平的提高、國家的產(chǎn)生而發(fā)展起來的，是社會生產(chǎn)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和物物交換的出現(xiàn)，產(chǎn)生了私有制，逐步形成了階級和階級剝削，社會開始分裂為奴隸主階級和奴隸階級。統(tǒng)治者為了執(zhí)行國家職能，因此向公民征稅。捐稅是國庫收入的最初形式。也就是說，有了國家，有了財政，必然要有國庫。在中國黃帝、堯、舜時代，稅賦現(xiàn)象發(fā)生漸多，到了禹的時代，才傳說有不少財政的現(xiàn)象。公元前11世紀(jì)，周朝建立后，設(shè)有大府、玉府、內(nèi)府、外府等專司府庫之職，專門負責(zé)管理各種財務(wù)的出納。從國庫職能作用來看，這便是中國最早的國庫雛形。

我國國庫發(fā)展大體上經(jīng)歷了兩個階段：

一是以實物形式為主的國庫，從夏朝一直延續(xù)到1904年的清朝；

二是中央銀行辦理國庫。1905年清政府成立戶部銀行并行使中央銀行職能，辦理國庫；1908年戶部銀行改為大清銀行，進一步明確中央銀行辦理國庫事務(wù)及戶部款項的出入。

國庫管理體制直接決定了國庫采用什么組織形式來實現(xiàn)國庫的職責(zé)與權(quán)限。由于我國的國庫制度是實行委托國庫制，因此，國庫管理體制既要與國家財政預(yù)算管理體制相配套，又要與中央銀行管理體制相適應(yīng)。

根據(jù)《金庫條例》，我國國庫機構(gòu)按照國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財政管理體制設(shè)立，原則上一級財政設(shè)立一級國庫。從中央和地方兩級政權(quán)來說，我國國家預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成。地方預(yù)算由省(直轄市、自治區(qū))預(yù)算和市(自治州)、縣兩級預(yù)算組成。所以，我國國家預(yù)算實際上有中央、省、市、縣四級，與此相適應(yīng)，國庫也分為中央國庫和地方國庫。各級國庫既是中央國庫的分支機構(gòu)，又是地方國庫。因此，國庫相應(yīng)設(shè)總庫、分庫、中心支庫、支庫，國庫的分庫、中心支庫、支庫，均按照行政區(qū)劃名稱定名。

中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行分支機構(gòu)經(jīng)理。中央總庫，設(shè)在人民銀行總行，由人民銀行總行經(jīng)理；各省、自治區(qū)、直轄市分行經(jīng)理分庫；省轄市、自治州和成立一級財政的地區(qū)，由市、地(州)分支行經(jīng)理中心支庫；縣(市)支行(城市區(qū)辦事處)經(jīng)理支庫。未設(shè)中國人民銀行分支機構(gòu)的地區(qū)，由中國人民銀行會同當(dāng)?shù)刎斦块T委托金融機構(gòu)辦理。支行以下經(jīng)收處的業(yè)務(wù)，由商業(yè)銀行的基層機構(gòu)代理。

為了具體辦理國庫業(yè)務(wù)，中國人民銀行各級機構(gòu)都設(shè)立了專門的工作機構(gòu)，總庫設(shè)司，分庫設(shè)處，中心支庫設(shè)科，支庫可根據(jù)業(yè)務(wù)量大小確定是否設(shè)股，但至少應(yīng)有專人負責(zé)。要求人員穩(wěn)定，編制單列。支庫以下經(jīng)收處的業(yè)務(wù)工作，受支庫領(lǐng)導(dǎo)。

支金庫是國家金庫的基層金庫。為了方便預(yù)算繳款和領(lǐng)款，人民銀行支行下屬的辦事處、分理處和農(nóng)業(yè)銀行支行下屬的農(nóng)村營業(yè)所也辦理國家?guī)炜畹氖占{工作。這些銀行網(wǎng)點，從經(jīng)收國家?guī)炜顏碚f，叫做“國庫經(jīng)收處”。國庫經(jīng)收處和支國庫的區(qū)別，一是繳到國庫經(jīng)收處的庫款還不算“入庫”；二是國庫經(jīng)收處只管庫款收納，不管收入的分成留解；三是國庫經(jīng)收處的國家?guī)炜睿皇詹煌恕?

1.法國國庫機構(gòu)的設(shè)置及其職能

法國的國家金庫設(shè)在財政部，財政部對國庫實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并負責(zé)國庫的日常業(yè)務(wù)與監(jiān)督。財政部內(nèi)設(shè)國庫司、公共會計司和稅務(wù)總署，由這三個機構(gòu)共同管理國庫金庫工作，但具體分工不同。

國庫司作為財政部的一個職能司，它具體負責(zé)國庫方面的法令、政策的制定，并設(shè)有兩個總出納，即中央總出納和地方總出納，負責(zé)收付和保管財政收入。此外，該司還有貨幣政策處、金融市場處、國際與國內(nèi)債務(wù)處，負責(zé)制定貨幣政策，處理財政部與法蘭西銀行(中央銀行)的關(guān)系，管理國內(nèi)金融市場，發(fā)行內(nèi)外債，管理國內(nèi)債務(wù)和政府借款，為政府金融機構(gòu)提供貸款保證等。

公共會計司負責(zé)國庫的具體收支業(yè)務(wù)。其中包括監(jiān)管中央稅、地方稅的稅款，匯總、分析和支撥財政資金。此外，還負責(zé)公共會計賬戶的設(shè)置和審計，以及中央財政和地方財政預(yù)算執(zhí)行，并實行國庫監(jiān)督。

2.法國國庫特別賬戶的設(shè)置和管理

法國財政部在法蘭西銀行(中央銀行)開設(shè)國庫特別賬戶，用于存放和支付國庫資金。國庫特別賬戶是單一賬戶，也是一個總賬戶，由許多分賬戶組成，每一分賬戶均有一授權(quán)簽字人。每天業(yè)務(wù)終了，所有國庫特別賬戶的余額皆通過計算機系統(tǒng)在巴黎匯總，以確定財政部在法蘭西銀行國庫特別賬戶上的余額。根據(jù)財政法規(guī)定，賬戶資金必須列入國家預(yù)算，定期向全國公布，并經(jīng)國會批準(zhǔn)，由財政監(jiān)察人員監(jiān)督其預(yù)算實施。

法國的財政系統(tǒng)實行的是垂直管理制度，收稅人員直屬財政部公共會計司，故各省的收稅官和總出納都可以在明確授權(quán)范圍的前提下，委托本系統(tǒng)的專門人員管理某一賬戶。特別是在出納員方面，由于負責(zé)的財政款項撥付相當(dāng)繁瑣，垂直領(lǐng)導(dǎo)的特點尤為突出。因此，財政部公共會計司對全國出納員進行統(tǒng)管，實行改革上級對下級授權(quán)制。財政部公共會計司在省內(nèi)設(shè)出納署，省以下按財務(wù)區(qū)設(shè)財務(wù)局，市鎮(zhèn)設(shè)財務(wù)所。各省的總出納直接由財政部派出，同時負責(zé)管理國家預(yù)算在省級的執(zhí)行和本省的預(yù)算執(zhí)行。

3.法國國庫集中收支的業(yè)務(wù)流程

法國國庫款包括中央稅、地方稅和各種公用事業(yè)收費，以及財政向銀行借款(通常由銀行直接)劃入國庫賬戶。一般來說，稅款由稅務(wù)人員征收，即稅務(wù)人員開具納稅單，寄給納稅單位和個人。單位和個人通過兩條渠道繳納稅款，一是納稅人持納稅單到稅務(wù)部門直接納稅；二是納稅人通過郵局將納稅單和支票寄給稅務(wù)部門。地方財政資金，如水、電費等，或采取委托銀行扣款的方式向用戶收款。稅務(wù)部門在審核納稅單和繳款支票(現(xiàn)金)準(zhǔn)確無誤后，匯繳公共會計，由公共會計組織入庫。

集中支付的業(yè)務(wù)流程。為提高政府公共資金的使用效率，避免公共支出中的營私舞弊行為，法國在公共支出管理中所堅持的原則是：公共支出管理和決策者與支出的具體辦理者絕對相分離的原則。其中，公共支出管理和決策者為政府部門和其他公共機構(gòu)，而支出的具體辦理者為公共會計出納署。兩者相分離的原則，即在議會審批通過預(yù)算之后，在預(yù)算規(guī)定的額度內(nèi)，各政府部門擁有資金的決策、使用權(quán)，它必須負責(zé)本部門或機構(gòu)公共資金的合理、高效使用；而公共會計出納署在接到政府部門或機構(gòu)的支出指令后，對會計憑證及相關(guān)文件審核，確認(rèn)無誤后簽章，進行支出并辦理資金結(jié)算。同時，公共會計出納署會計官員的職責(zé)還與其個人利益緊密聯(lián)系，若會計官員在辦理支出過程中出現(xiàn)工作疏忽造成經(jīng)濟損失，則在會計官員個人賠償或在會計官員投保的情況下，由保險公司賠償部分損失，其余損的仍由會計官員個人賠償。

4.法國國庫集中收支的監(jiān)督體系

法國的國庫監(jiān)督體系由財政部內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督組成。財政部內(nèi)部的監(jiān)督系統(tǒng)比較完備，其突出的特點是利用先進的信息系統(tǒng)，分層次、相互制約。具體來說，國庫司、公共會計司、稅務(wù)總署都有自己的監(jiān)督系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上，三者之間又相互制約、相互監(jiān)督。此外，財政部還設(shè)有財政監(jiān)察官，派駐全國各地實施財政監(jiān)督。

外部的監(jiān)督則由檢查公共資金使用的全國最高司法機關(guān)審計法庭進行獨立審計。審計法庭的基本職能是協(xié)助議會監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，監(jiān)督政府財務(wù)，如發(fā)現(xiàn)非正常情況，有權(quán)根據(jù)實際情況進行處理。